法律在中国经济增长中的作用:基于改革的实践

作者：周林彬、黄健梅

原文载于《学习与探索》2010年第3期

摘要:法律在中国经济增长中的作用备受国内外学界的争议。中国经济增长得益于中国经济体制改革,而中国经济体制改革的有效推进则主要得益于有关推进与巩固经济体制改革及其成果的一系列法律(尤其是民商法和经济法)改革。法律在中国经济增长中发挥着特殊作用——法律作为经济改革的护航者提供着“双轨制”激励以及中国式的特殊制度弹性,而作用的变化趋势则是向正统理论回归。

关键词:中国经济增长；法律；中国改革；民商法；不良资产；法学会；

西方的主流观点认为,经济增长要求法律系统提供稳定的、可预测的产权和契约以及独立的司法。而我国改革开放三十年以来保持平均9.83年GDP增长率的事实,却被西方理论视为在法律制度不完善、弱产权法律保护、契约实施不力、政府干预盛行情况下出现的“中国奇迹”,并将此视为法律与经济增长正统关系的反例,或排除在实证研究的样本之外。虽然有不少证据支持法律在中国经济增长的作用并非首要,但是,我们远未能得到中国法律对经济增长不重要的结论。不过,法律在中国经济增长中的作用在国内外学术界至今仍是一个备受争议的问题。

笔者认为,中国经济增长得益于中国经济体制改革,而中国经济体制改革的有效推进则主要得益于有关推进与巩固经济体制改革及其成果的一系列法律(尤其是经济法律)改革。

一、中国经济改革中法律改革的实践

(一)渐进性改革中的双轨制立法改革

中国改革的特征,渐进性特征首当其冲。对此,理论与实务界已有大量论述。这里强调的是,渐进性改革在法律改革上的一个典型表现为“双轨制立法”,即新法与旧法并存的一种立法制度安排。比如,在中国现行的市场主体立法中,采取的就是双轨制立法,即一种是以所有制这一经济标准为依据的旧企业公司立法模式(如现行的全民所有制工业企业法、城乡集体企业法、私营企业暂行条例和中外合资、合作、独资企业法),另一种是以责任承担方式这一法律标准为依据的新的公司与企业立法模式(如现行的公司法、合伙企业法、个人独资企业法)。又如“试点立法”,即经济特区、特别行政区以及部分高新科技园区(例如北京中关村科技园区)的立法。再如“先零售”(如民商事领域国务院相关的授权立法或地方立法)和“后批发”(如全国人大制定的统一基本法或全国性立法)的经济立法进程安排,也是试点立法的另一种表现。

“双轨制立法”的益处在于:第一,有利于提高改革效率,实现帕累托改善。第二,有利于减少改革阻力,实现稳定基础上的经济增长。第三,在法律(尤其是新法律)不成熟基础上有效利用有限新旧法律之间的差别,在合法与不合法之间进行制度创新。第四,“双轨制立法”生长出一种降低初始改革立法成本,使改革立法收益累积性增加的机制。

但是,随着改革的深入,“渐近式”改革的弊端,诸如改革的不彻底、寻租盛行、市场价格机制的扭曲等,日趋明显。相应的“双轨制立法”缺陷也日趋显现。新旧法律并存和试点立法,破坏了市场经济的市场统一性规律所要求确立的法治统一性和主体平等性原则;试点立法导致许多地方政府和政府部门为了地方利益和部门利益而纷纷依法设立的不同市场准入和退出规则;新旧法律并存导致的法律冲突的边际成本越来越高,与之相联系的边际收益日渐减少。

解决双轨制立法弊端问题的基本思路在于:一是逐步扩大改革立法中先破旧法后立新法的范围,并逐步缩短新法取代旧法的立法过渡期;对于相互之间存在密切联系的法律法规在制定和修订过程中要予以统筹协调,保持法律体系的协调有序;完善违宪审查制度和健全法规备案审查制度,对不同层级法规之间的冲突按照立法原则进行审查处理,以维护宪法的权威性和法制的统一性。二是逐步扩大全国人大有关改革创新立法的范围,并逐步减少国务院和地方有关改革试点立法的权限。三是依法将市场主体的身份法体例转变为责任法体例,将市场主体的不平等法律待遇降到最低程度。

(二)政府主导改革中的经济行政法规改革

由于中国的计划经济传统,加之社会稳定性的需求,中国的经济体制改革,更多地表现为以政府主导改革的制度变迁。

政府主导改革,在法律改革过程中相应地表现出有关改革的经济行政法规的泛化。政府在经济体制改革方面有授权立法的权力,加之政府部门有通过经济立法巩固其部门管理权力的偏好,而且政府主导改革的力量有赖于法律的保障。因此,在中国经济改革领域出现了数量相当惊人的经济行政法规。1979—2006年间,由全国人大颁行的经济类国家法仅157件,而由国务院颁行的行政性规章与规范性文件高达36737件。

经济行政法规的泛化,不但使法律结构失衡,而且加大了行政规章的外在成本。而瑕疵的行政规章成为某些行政主体和个人渔利的“法律武器”[4]。这种过度干预导致了资源配置的低效或者无效率。因此,我们强调以下三点作为中国经济行政法规的改革思路:第一,加强对经济行政立法权的约束。第二,把降低中国经济管制法制度变迁成本,作为经济管制法制度创新的一个关键环节。第三,确立经济行政立法的公共利益本位原则,努力解决经济行政立法和执法中的寻租问题。

总之,随着深化改革,特别是随着中国入世后的政府经济管理体制朝着放松管制方向改革的步伐加快,中国的经济立法重点也开始从经济行政立法向民商事立法转变。

(三)“先交易后产权”改革中的“先债权后物权”

改革中国的市场化改革走了一条先易后难的改革之路,即“先交易后产权”改革。换言之,在不触动公有财产所有权的前提下,首先通过契约制度进行公有财产经营方式的交易改革,然后等条件成熟时再进行产权改革。

与“先交易后产权”这一特征相适应的法律改革路径为:债权立法先行于物权立法即所谓“先债权后物权”。诸如作为合同法前身的《经济合同法》、《涉外合同法》、《技术合同法》在20世纪八九十年代就已经分别出台,统一合同法1999年出台,而物权法于2007年获得通过,这一物权立法滞后于债权立法的现象,显然有悖于科斯定理所主张的“产权先于交易”之市场经济规律和“物权优先于债权”之财产法规律。

然而,随着改革推进“先债权后物权”的弊病逐渐凸显。一方面,交易改革及先行于产权改革所导致的产权界定不清晰及保护不力,成为生产要素市场价格不合理及腐败滋生、公有企业经营低效率与公有财产流失的重要原因。另一方面,这一路径不仅有悖于物权优先于债权这一财产法的一般规律,而且是导致现行债权法实施受阻的一个制度根源。合同执行难可见一斑。

要克服上述弊病,理顺市场主体产权关系是深化改革的要义所在。其中,产权尤其是公有产权改革立法及其配套法规的制定和实施,就成为当今中国产权法律改革攻坚阶段的关键,中国式“科斯定理悖论”正在向正统科斯定理回归,这种回归应当以保护国有资产这—国情为前提。

(四)政治体制改革中的宪政立法改革

中国改革首先从经济领域开始,从而将关于政治文明、民主建设、行政与司法体制改革等政治体制改革问题滞后于经济改革。这种改革立法例证是,改革之初经济立法数量和进展远快于宪政性立法。如1979—1984年间,国家出台的宪政性立法数量仅为38项,而经济类立法(包括行政规章)则多达364项。这不仅是由于经济立法改革比宪政立法改革的成本低,且可为既得利益集团带来收益。改革立法最初以经济立法改革为主,符合帕累托改善原则。

经济立法先于宪政立法这一改革立法路径与主张宪政的“民主论”经历了从矛盾到相容的转变。而这种从矛盾到相容的状态转变,道出了宪政、民主对经济增长的积极作用存在前提条件这一内在逻辑。中国的改革路径,恰好充分阐释了宪政民主法律与经济增长之间的内在逻辑,也论证了中国经济改革在不触动基本政治体制下进行改革的合理性。

然而,随改革的深化,一些阻碍改革的深层次问题,诸如妨碍市场化改革的行政管理体制改革问题,妨碍法律改革的立法和司法体制改革问题,特别是宪政立法改革问题,日益凸现。

进—步分析,当民主与法治的问题成为制约中国市场化改革的一个重大问题时,政府只有通过大胆而稳妥的宪政改革,才能有效地克服“国家悖论”的消极因素,成为中国经济增长的“发动机”。

(五)制度实施机制改革中的执法、司法改革

与经济学理论与实务界热衷于改革制度设计研究而忽视改革制度实施机制研究的“偷懒”行为相类似,中国法律理论与实务界也对改革立法给予极大的热情。这其中既有改革立法成本低、市场化改革立法易模仿的原因,也符合立法先行于执法和司法之法治进程的规律。因此,在立法(尤其是经济立法)数量方面,中国法治水准正在与西方法治标准接近。然而这并没有带来人们所预期的法治秩序,“有法难行”、“有法难施”、“有法不依”就是突出的问题之一。

因此,当前研究的一个重要改变就是从理论与实务上对制度实施问题予以关注,从立法热转向对法律实施实际效果的关注,从立法研究重点转向对司法效率、执法能力的研究重点转变。

(六)正式制度改革中从国家法到民间法的改革

当前人们对经济的发展注入了新的理念,认为经济发展并不是追求单纯的经济增长率,而要追求一种可持续的发展,社会从传统关系、传统文化和社会习俗及传统生产方式向更现代方式的转变。中国经济改革已开始重视非正式制度的改革和转变,这种转变在法律改革上的相应变化是:有关改革的经济立法重点,正在从国家法规范的立法热潮走向重视民间法的制定与实施转变。诸如民商法对商业习惯和惯例的优先适用,商会和行会在社会经济中的作用逐渐被重视,各地陆续出台行业协会规章,借以发挥行业协会、商会在便利经济、规范交易、健全市场制度方面的作用。

二、法律在中国经济增长中作用的特殊性和变化趋势

中国经济改革中法律改革的实践,俨然无法简单地从正统法律与经济增长理论中寻找答案。路径依赖是不可忽视的因素。我们认为,法律在中国经济增长中作用的特殊性和变化趋势主要体现如下四个方面:

1.经济改革之护航者。法律作为中国经济改革护航者的典型表现:其一,将在实践中行之有效的改革,通过相应法规实现制度化。其二,有时为了确保经济政策的贯彻,政府通过先出台相应法规,再开展实践。法律在中国经济改革中所起到的“保驾”作用,很大程度上有别于西方理论所强调为经济发展构建制度基础作用。其差异主要在于中国法律的政策导向突出。将中国政府对私人秩序的替代、地方政府积极参与经济活动等政府干预视为中国高速经济增长首要原因的文献,恰好证明了法律在为政策保驾护航方面发挥了重要作用。政府对私人秩序的替代、地方政府积极参与经济活动,这在中国实践中依然离不开相应法律对这些活动的授权与默许。

2.提供双重激励:合法激励与灰色激励。在中国30年改革开放实践中,法律为经济活动者提供了大量的激励机制。中国法律利用与经济政策的高度相关性,提供合法激励的同时也孕育了灰色激励。当然,这非中国政府的最优选择,实则是中国政府在缺乏经验、国情复杂等条件制约下的权宜之策。借助先出台相关法律法规为政策实施铺路,显然为经济主体提供了合法激励机制。但很多情况下,中国实施前者。例如农村改革、私营企业的发展,都是在行政授权“试点”成功后才付诸于合法化。行政权力默许的法律灰色地带增加了新政策成功的概率。这种局面,也导致了灰色激励。行政默许、国家法律的特殊“时滞”所导致的灰色地带,一定程度上鼓励了自下而上的制度创新,在此称之为“灰色激励”。而这种“灰色激励”与合法激励并存,形成了中国特殊的“双轨制”激励现象。

3.特殊的制度弹性。经济的持续发展,不但要求好的制度质量,更重要的是需要能适应社会经济变化、培育包括制度创新的制度弹性。回顾过去改革开放历程,我们发现在强势政府干预,在一定程度上确保了制度弹性:政府干预的时效性、灵活性弥补了正式法律的僵化性、滞后性。

显然,转轨过程中需要过渡期,政府干预、充满政策味道的法律在一定条件下弥补了制度弹性不足的缺陷,发挥着特殊制度弹性作用。

4.法律作用变化趋势:向正统理论回归。随着双轨制立法的逐渐消失、立法重点从债权法向物权法的转移、改革重点向政治改革转变、现代法治建设的不断推进,中国

经济增长中的法律越来越向西方正统理论回归——通过法律保护产权安全、契约自由和有效实施以及限制政府过度的干预,为经济交易和投资提供有力的法律保障,进而减少交易成本,促进社会经济发展。不难预测,法律作为政策代言人的影响经济增长的机制在逐渐减弱,而法律影响经济增长的机制在逐渐建立与强化。

综上所述,基于中国的改革实践,可以得到法律在中国经济增长中作用的以下两点初步结论:

其一,实践显示,具有中国特殊性的法律在经济增长中发挥着积极作用。这为“中国之谜”提供了一个较为明确的答案:虽然中国法律在经济改革早期中所发挥的作用与正统理论中有所相悖,但是大量的证据表明,中国法律在经济增长中的作用随着经济的发展正朝正统法律与经济增长理论收敛:逐步削弱作为政策代言人的角色,逐渐强化在约束政府、产权保护和契约实施、经济增长方式导航方面的作用。

其二,对法律在中国经济增长中作用的理论与实践的认知,在不断深化与升华。一方面,当代中国从盲目推崇法律到理性对待法律,开始认识到法律制度形成的演进性、过多立法对经济与社会的负面影响、法律实施及民众对法律的态度的重要性、非正式制度的积极作用等,就是法律与经济增长中国经验的体现。另一方面,学界正在深入研究法律在中国经济增长中特殊作用及其规律,并据此规律指导有利于中国经济持续稳定增长以及增长方式转变的法律的制定与实施。法律与经济增长领域“中国之谜”的研究仍处于初级阶段,亟待丰富。